长期以来，在农户普遍缺乏抵押品的背景下，中国农村地区金融市场缺乏多样，金融服务供给不足。2006年12月，中国银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出在四川、湖北等6省（区）的农村地区试点设立村镇银行。村镇银行立足农村地区，服务于“支农支小”的战略定位，采用灵活的制度设计和业务开展模式，对于完善农村金融服务体系、提高县域普惠金融水平、解决农村地区“融资难”的问题具有重要意义。截至2021年底，中国村镇银行已达1651家，约占全国银行业金融机构总数的36%。

村镇银行在曲折中发展，2022年4月，河南省村镇银行实际控制人违法行为导致储户无法取款的巨额暴雷事件，不仅严重冲击了储户对村镇银行体系的信心和金融系统的稳定，也给村镇银行的现行监管体系带来严峻考验。2015年我国存款保险制度的建立，理应为村镇银行发展提供更好的制度保障。从该事件目前的应对措施来看，尚未从银行监管和存款保险介入的视角进行处置。本文试从河南村镇银行事件出发，探讨村镇银行经营困境的成因、本次事件处置方案的选择，并在达成介入条件的情形下，基于演化博弈模型，从制度视角探讨未来存款保险制度介入的机制及监管优化的可能方向。

（一）村镇银行违规经营的制度根源

1.吸储困难与贷款限制。村镇银行虽然立足县域当地农村，致力于缓解农村地区的信贷约束，但由于其规模小、成立时间短，农村储户依然更信任国有银行和规模较大的农村商业银行。在同等条件下，村镇银行在农村地区的信誉不足，社会认可度低，吸储能力有限。与此同时，农村地区资本总量本身远小于城镇，加之村镇银行营业网点少、支付结算功能差，在传统的农商行、农信社、邮储银行的竞争下村镇银行吸储困难，难以扩大经营规模，甚至部分村镇银行可贷资金枯竭。村镇银行在金融服务上较之其他银行处于劣势，依赖自身信誉吸储面临困境，往往需要依托政策支持来提高储蓄利率，吸储成本远高于其他银行。吸储困难和资本规模小，直接导致了村镇银行贷款能力不足和获利能力不足。在对优质企业的大额贷款上，村镇银行的可贷资金往往捉襟见肘；在对农户的个人贷款上，村镇银行本身的吸储成本较高，往往需要更高的贷款利率定价才能获得收益。与此同时，基于现实的风险收益及作为发起行的银行机构自身风险的考量，村镇银行开展抵押担保外的贷款业务较少，违背其成立初衷。因此，村镇银行的贷款业务难以发挥差异化竞争优势，获得可持续发展。

2.“分支银行化”与实控人风险。依据银保监会发布的《村镇银行暂行管理规定》，村镇银行的设立必须有一家银行业金融机构作为“发起行”，其最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》规定最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的15%。发起行依规定对村镇银行负有风险兜底、经营管理支撑、公司治理和战略文化指导的责任。事实上，村镇银行的发起行和实控人在村镇银行经营中往往偏重自身的利益，村镇银行缺乏自身的独立。在现阶段，参与发起村镇银行的各类银行的参与积极和参与程度存在较大差别。农村市场体量较小、发展不充分，且信用风险相较城镇市场更大。以国有商业银行为代表的大中型银行拥有城镇区域的众多机构网点及完善的经营体系，并已建立很高的社会信任度，其对农村金融领域的投资更多是履行社会责任而非商业投资。1998年以来，国有银行不断减少和调整农村地区的机构。因此，村镇银行的发起行大多是以城市商业银行为代表的地方中小银行。2017年10月，在发起行中区域银行占84.17%。而在迄今拥有有效数据的1617家村镇银行中，940家的控股股东为区域银行（城商行和农商行），占58%。对于城商行而言，布局村镇银行是规避政策限制、间接实现机构地区扩张的一个机遇。在实践中，部分村镇银行事实上成为商业银行异地设立的“分支机构”，与发起行战略、经营管理趋同，并未实现在地化服务“三农”发展的初衷。发起行及村镇银行实控人本身就是重要的风险来源。地方中小银行本身经营管理体制便存在产权不清、法人治理结构不完善、内部人控制等许多问题和困难，甚至违规经营行为频发，其发起设立村镇银行后会进一步增加监管难度。更为严重的是，就部分实控人而言，村镇银行事实上成了它们攫取资金谋取自身利益的工具。河南村镇银行事件的根源，就是实控人违法，这也是当前村镇银行监管面临的最大挑战之一。

3.公司治理机制与监管的缺失。《村镇银行暂行管理规定》要求村镇银行开展业务，依法接受银行业监管机构监督管理。村镇银行可以只设置行使决策和监督职能的董事会，也可以不设董事会而只设执行董事。规模较小的村镇银行还允许董事长或执行董事兼任行长。然而，面对灵活设置、数量众多且形态迥异的村镇银行，监管部门往往力不从心，缺乏专门、有针对的制度安排。在互联网金融等新的金融科技手段迅猛发展的当下，初始制度设定和监管调适均未适应村镇银行的行为变化。另外，“按季度编制审计报表”等传统银行业金融机构的监管模式，使得本身规模较小、高素质人才不足的村镇银行需要承担高昂的监管成本，而这样的成本往往又收效甚微、浮于表面。同时，投资农村建设是政绩考核的一个重要方面，地方会刺激村镇银行扩大放贷规模，而过度的放贷却会显著增加风险，加大金融系统的不稳定和负面事件出现的可能。历史经验表明，类似存款保险的技术监管容易因干预及政治角力导致无效。

（二）河南村镇银行事件

河南村镇银行事件是村镇银行违规经营问题的一次集中爆发。2022年4月以来，河南省柘城黄淮村镇银行股份、开封新东方村镇银行股份、禹州新民生村镇银行股份、上蔡惠民村镇银行股份4家村镇银行陆续出现储户无法取款的情况，受波及客户遍及全国数十万人，涉及金额数百亿元，严重冲击了村镇银行运营体系。依据案情通报，作为河南省四家村镇银行实控人的河南新财富集团，通过非法控制、内外勾结、利用第三方互联网金融平台以及资金掮客等方式，实施非法吸收并占有公众资金、篡改原始业务数据、掩盖非法行为。

2021年1月银保监会、中国人民银行印发《关于规范商业银行通过互联网开展个人存款业务有关事项的通知》明确要求商业银行不得通过非自营网络平台开展定期存款和定活两便存款业务。但河南4家村镇银行却继续通过引流的方式，将平台客户引流至自己研发的微信小程序等线上操作平台，辗转开展相关业务。在实际违规运营过程中，相关村镇银行利用“受到国家《存款保险条例》保护”进行宣传，吸纳公众资金形成“虚假存款”（案情尚未全面披露，有待完整信息）。事实上，这些村镇银行吸收的资金既未缴纳存款准备金，也未缴纳存款保险费，成为实控人利用村镇银行的账外非法所得。目前，公安部门依法惩处涉案人员和企业、追偿涉案资产，地方组织对相关村镇银行的账外业务客户进行了七轮垫付，基本覆盖了客户在单家机构账户50万元以下的资金部分（50万元以上的按50万元垫付）。这是从客户资金非“存款”质的定和社会稳定出发，进行合乎现存银行监管格局和地方金融监管参与现状的权益措置。

二、存款保险制度介入的条件与河南村镇银行事件的处置

2015年《存款保险条例》的发布标志着我国存款保险制度的正式确立，客观上对村镇银行的发展具有增信作用。然而，存款保险机制的事前监管和事后救助，有赖于商业银行体系和村镇银行自身、外部监管环境具备相应的必要条件。

（一）存款保险制度介入的条件

1.市场化主体和治理机制。美国的经验表明，只有商业银行真正成为市场主体，存款保险制度才能发挥作用。村镇银行的建立具有政策、扶持，不具有“自主竞争、优胜劣汰”的市场特，而其运营中面临严重的“实控人风险”。在村镇银行建立的发起行制度之下，作为发起行的地方中小银行本身的公司治理存在缺陷，村镇银行事实上并非独立的市场化主体。同时，村镇银行也未建立完善的市场化治理机制。在此情形下，存款保险介入会诱发严重的道德风险等系统问题。

2.银行组织机制的一致与完备的法律体系。存款保险制度要良好运行，要求投保机构的各家商业银行在特许权准入条件、组织机制、业务和行为能力上保持完全的一致。美国《联邦存款保险法》中明确规定了参保机构应承担标准化的内部控制、信息系统及内部审计系统等，应满足财务报表年度独立审计等合规要求。村镇银行位于农村地区的县域范围，业务规模和范围较小，人才储备等方面严重不足，无法与其他银行业金融机构保持一致，难以达到存款保险制度所要求的标准，甚至在满足银行业日常监管要求上都存在困难。同时，我国存款保险制度的规范文件较少，《存款保险条例》本身所能起到的约束作用有限，存款保险制度介入银行运营缺乏完备的法律体系保障。目前我国的存款保险制度在日常监管、银行清算、管理者责任等方面仍处于制定和完善阶段。

3.金融安全网、银行业监管及存款保险的功能协调。存款保险制度的功能发挥，在我国目前的金融监管框架下，必须注重与国家金融安全网、银行业整体监管框架之间的分工与协调。在我国，存款保险基金管理机构除了承担费率制定、基金运营等相关职责外，《存款保险条例》还赋予了其对于投保机构“采取早期纠正措施和风险处置措施”（《存款保险条例》第七条）的职责。在不改变我国既有的银行业监督管理体制的前提下，存款保险基金管理机构在检测风险的过程中“可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施”（《存款保险条例》第十七条）。应当说，我国的存款保险制度尚处于初创摸索阶段，条例明确规定银保监会具有事后处置包括破产清算的职责。而对于事前监管，存款保险尚未有切实的措施。在当前村镇银行监管实践中，存款保险只停留在收取保费的阶段，事前监管仍依托于地方银行业监督管理部门。

（二）河南村镇银行事件的处置

河南村镇银行事件中，村镇银行在实控人河南新财富集团的操控下沦为攫取利益的违法工具。事件中涉及的客户资金，不排除部分是实控人利用村镇银行诱骗所获的账外非法所得，其并未进入银行系统。而部分进入银行系统的资金质，具有以“虚假存款”蒙骗客户的嫌疑（具体情形有待案件的最终揭晓）。显然，涉事村镇银行已经在一定程度上蜕变为实控人违法行为的工具。事实表明，在公司治理上河南涉事村镇银行不是独立的市场主体。

村镇银行与银行同业市场准入不一致，相关法律规制不完备，存款保险介入村镇银行缺乏制度基础。而现存村镇银行的监管实践表明，银行监管机构、地方及金融管理部门必须通力合作，联合处置河南村镇银行事件。只有在上述三项条件充分具备、村镇银行整体安全运行的基础上，随着银行监管向专业化和技术化转化，在制度设定上赋予存款保险以更多的职责，存款保险才能发挥作用。当然，存款保险机构人员可以参与此次事件的处理，以提高人力资源储备的质量。

三、存款保险介入与村镇银行的监管优化路径

作为存款保险基金的投保机构，村镇银行的运营与存款保险基金息息相关。在监管、运营、破产清算等各个环节，存款保险基金必须充分发挥其市场化监管职能。然而，在目前村镇银行的监管体系中，存款保险制度的作用尚显缺失。有鉴于此，我们下面通过构建演化博弈模型，分析村镇银行运营过程中银行、储户和监管部门三个主要参与方的决策行为演化过程，探讨村镇银行违规经营行为产生的内在机理。在此基础上，基于事实情况的数值模拟，从保费收取、事前监管、事后应对三个角度，推演当存款保险的介入发生一定变化、对模型参数产生影响时，博弈各参与方决策行为演进路径和均衡状态的变化，以此探讨存款保险基金介入情形下村镇银行的未来监管优化路径，以期在未来村镇银行的发展过程中避免或减少类似事件的发生。

（一）模型构造与均衡状态分析

在构建三方演化博弈模型进行具体分析之前，我们首先做出以下假设：

1.博弈过程的参与主体包括村镇银行B、监管部门G和储户H。三方博弈主体均为有限理的，拥有自身的初始风险偏好。假设每一次放贷周期为一个博弈周期，每一期的决策相独立，博弈主体是无限的。假设村镇银行每一期拥有可贷资金的禀赋为 ；储户每一期可以进行储蓄的禀赋为 。为简化模型，假设储户个体不会进行风险分散，将全部的资金存入村镇银行或其他银行。

以上文章原载于《学术研究》2022年第11期，文章不代表《学术研究》立场。

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